Diferencias entre regímenes laborales del Estado 2026: CAS, 728, 276, Ley SERVIR y locación de servicios explicados con sueldos y beneficios reales

• La auditoría del Observatorio de Empleo Público sobre 83,469 convocatorias públicas en 1,551 entidades del Estado peruano revela una profunda brecha estructural: mientras el sueldo promedio estatal se sitúa en S/. 3,890.84 y la mediana nacional en S/. 3,064.19 mensuales, la remuneración real y los beneficios sociales dependen del régimen contractual bajo el cual se publica la plaza.
• El régimen de la actividad privada en el Estado (Decreto Legislativo N.° 728) lidera las compensaciones con un sueldo promedio de S/. 5,119.75 y una mediana de S/. 4,625 mensuales, respaldado por 14 sueldos al año, gratificaciones completas con bonificación del 9% y Compensación por Tiempo de Servicios (CTS), frente al régimen CAS (D.L. 1057), que concentra más del 90% de las plazas con aguinaldos fijos de apenas S/. 300 en julio y diciembre y sin derecho a CTS.
• La jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional (Expediente N.° 00013-2021-PI/TC) y las normas de SERVIR han consolidado un escenario donde conviven contratos CAS a plazo indeterminado con plazas de necesidad transitoria, mientras que miles de órdenes de servicio por locación de servicios (terceros) encubren relaciones de subordinación laboral susceptibles de desnaturalización ante los Juzgados de Trabajo.

1. El laberinto laboral del Estado: ¿Por qué coexisten 5 modalidades de trabajo en el sector público?

En la administración pública peruana, dos profesionales que comparten el mismo escritorio, desempeñan idénticas funciones técnicas y asumen la misma carga de responsabilidad institucional pueden percibir ingresos anuales abismalmente distintos. Esta disparidad no obedece a su rendimiento ni a su formación académica, sino al régimen laboral que rige su contratación.

El sector público peruano no cuenta con un sistema laboral unificado. Por el contrario, es el resultado de cuatro décadas de reformas fragmentarias, medidas de contención fiscal y normas de emergencia presupuestal que han creado cinco modalidades contractuales paralelas.

El origen de esta fragmentación se remonta a la década de 1980 con la promulgación del Decreto Legislativo N.° 276 (Ley de Bases de la Carrera Administrativa), concebido para estructurar una carrera pública vertical y meritocrática. Sin embargo, la crisis hiperinflacionaria y los programas de ajuste estructural de los años noventa congelaron el ingreso a la carrera administrativa y bloquearon la creación de plazas presupuestadas permanentes.

Para mantener operativas las instituciones del Estado sin elevar el gasto rígido de planilla, las entidades recurrieron masivamente a contratos no laborales bajo la figura de Servicios No Personales (SNP). Durante más de quince años, cientos de miles de trabajadores cumplieron funciones permanentes sin seguro médico, sin vacaciones y emitiendo recibos por honorarios.

En 2008, frente a la presión de la jurisprudencia laboral y los compromisos de tratados internacionales, el Gobierno promulgó el Decreto Legislativo N.° 1057, creando el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios (CAS). Aunque nació formalmente como una modalidad transitoria de tránsito, el CAS se transformó en la columna vertebral de la contratación pública en el Perú.

De forma simultánea, organismos reguladores, empresas del Estado y entidades especializadas adoptaron el Decreto Legislativo N.° 728 (Régimen de la Actividad Privada) para ofrecer condiciones de mercado capaces de atraer cuadros técnicos altamente calificados. En 2013 se promulgó la Ley N.° 30057 (Ley del Servicio Civil - SERVIR) con la meta de absorber progresivamente a los regímenes 276, 728 y CAS bajo una sola escala de derechos y deberes. Trece años después, la lentitud del proceso de implementación de SERVIR mantiene coexistiendo los esquemas previos con la figura extralaboral de la locación de servicios.

Nuestra auditoría de 83,469 convocatorias públicas en 1,551 entidades confirma numéricamente este escenario: más del 90% de las oportunidades de empleo formal en el Estado continúan canalizándose bajo el régimen CAS, mientras que los regímenes 728 y SERVIR representan nichos altamente competitivos y con una remuneración sustancialmente mayor.

2. Cuadro comparativo de beneficios: Sueldos, gratificaciones, CTS, vacaciones y estabilidad

Para postular con pleno conocimiento de causa al sector público peruano, resulta indispensable comparar las condiciones legales y económicas reales de cada modalidad de trabajo. A continuación, se detalla la matriz normativa y de beneficios vigente para 2026:

Desglose analítico de los derechos laborales en juego

A. Gratificaciones frente a aguinaldos presupuestales

La diferencia entre gratificación y aguinaldo representa uno de los puntos más críticos del derecho laboral público:

• En el régimen D.L. 728, el trabajador percibe en julio y diciembre una gratificación equivalente a una remuneración mensual íntegra, más una bonificación extraordinaria del 9% correspondiente al aporte a EsSalud (Ley N.° 29351 y Ley N.° 30334) o del 6.75% si cuenta con Entidad Prestadora de Salud (EPS). Un sueldo de S/. 6,000 genera S/. 6,540 netos adicionales en cada fecha festiva.
• En el régimen CAS (D.L. 1057) y en el régimen D.L. 276, el servidor no percibe un sueldo como gratificación. Percibe un aguinaldo tasado fijado anualmente en la Ley de Presupuesto del Sector Público, que desde hace más de una década se mantiene inalterable en S/. 300. Un funcionario CAS con sueldo de S/. 12,000 recibe exactamente el mismo aguinaldo de S/. 300 que un asistente operativo con sueldo de S/. 1,500.

B. Compensación por Tiempo de Servicios (CTS)

• En el régimen D.L. 728, la CTS se deposita de manera semestral en los meses de mayo y noviembre en la entidad bancaria elegida por el colaborador. Equivale aproximadamente a una remuneración completa por año laborado (incluyendo el sexto de la gratificación percibida). Este fondo es intangible, genera intereses financieros y sirve como respaldo económico ante el cese.
• En la Ley SERVIR (Ley N.° 30057), la CTS se liquida y abona al culminar el vínculo laboral, tomando como base de cálculo el promedio de las compensaciones mensuales recibidas durante el tiempo de servicio.
• En el régimen CAS (D.L. 1057), la ley no contempla el pago de CTS. Cuando un trabajador CAS cesa tras 5, 8 o 10 años de labores continuas, su liquidación únicamente reconoce los días de vacaciones truncas que no haya llegado a gozar. No percibe un solo sol por concepto de indemnización o compensación por los años de servicio dedicados a la institución pública.

C. Estabilidad laboral y causales de desvinculación

• En el régimen D.L. 728, el trabajador a plazo indeterminado goza de protección contra el despido arbitrario. Conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional en los precedentes Baylón Flores (Exp. N.° 0206-2005-PA/TC) y Huatuco Huatuco (Exp. N.° 05057-2013-PA/TC), si el servidor ingresó por concurso público de méritos a una plaza vacante y presupuestada, el despido incausado o fraudulento faculta la reposición en el puesto de trabajo.
• En el régimen D.L. 276, la estabilidad está blindada por la carrera administrativa. La desvinculación solo procede por comisión de falta disciplinaria grave debidamente acreditada en un Procedimiento Administrativo Disciplinario (PAD) sancionado con destitución, o por límite de edad obligatorio al cumplir 70 años.
• En el régimen CAS, la estabilidad depende de si el contrato es indeterminado (protegido por la Ley N.° 31131, que no admite despido sin causa justa comprobada) o si corresponde a un CAS de necesidad transitoria o suplencia, cuya relación culmina de forma automática al vencer el plazo estipulado en las bases de contratación o al agotarse la causal que originó la convocatoria.

3. El régimen CAS (D.L. 1057) hoy: ¿Cuál es la diferencia real entre una plaza indeterminada y una transitoria?

Con más de 80,000 ofertas de trabajo identificadas en nuestra base de datos, el régimen CAS concentra el 90.6% de las contrataciones activas del Estado peruano. No obstante, desde marzo de 2021 este régimen se encuentra jurídicamente bifurcado tras una intensa controversia legislativa y constitucional.

La Ley N.° 31131 y el fallo del Tribunal Constitucional

El 9 de marzo de 2021 el Congreso de la República promulgó por insistencia la Ley N.° 31131, cuyo propósito declarado era liquidar el régimen CAS y ordenar el pase automático de todos sus trabajadores a los regímenes 728 y 276, declarando además que ningún contrato CAS en funciones permanentes podía ser temporal.

El Poder Ejecutivo interpuso una demanda de inconstitucionalidad. En diciembre de 2021, el Tribunal Constitucional emitió la Sentencia del Pleno en el Expediente N.° 00013-2021-PI/TC, estableciendo las siguientes reglas de obligatorio cumplimiento:

1. Inconstitucionalidad de la incorporación automática: Se declaró inconstitucional el mandato de trasladar al personal CAS hacia los regímenes 728 y 276 por vulnerar el principio presupuestario de equilibrio fiscal y la exigencia de concurso público meritocrático (artículos 40 y 43 de la Constitución Política).
2. Inconstitucionalidad de la prohibición de contratar nuevo CAS: Se anuló la prohibición absoluta de celebrar nuevos contratos CAS. El Estado quedó legalmente facultado para seguir contratando bajo el D.L. 1057 para cubrir necesidades transitorias, suplencias o cargos de confianza técnica.
3. Validez del carácter indeterminado para contratos vigentes: El Tribunal Constitucional declaró constitucional el artículo 4 de la Ley N.° 31131 en el extremo que establece que los contratos CAS que desarrollaban funciones de carácter permanente y que se encontraban activos al 10 de marzo de 2021 adquirieron la condición de contratos a plazo indeterminado.

Qué implica postular a un CAS en 2026: Cómo distinguir la temporalidad en las bases

Al revisar las convocatorias actuales en el portal de una institución pública, el postulante se enfrenta a tres categorías de contratos CAS:

1. CAS a Plazo Indeterminado: Se publican de forma extraordinaria cuando una entidad cuenta con una plaza permanente vacante (por renuncia, destitución, jubilación o fallecimiento del titular CAS previo) y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha emitido la certificación de disponibilidad presupuestaria en el Aplicativo Informático para el Registro Centralizado de Planillas y de Datos de los Recursos Humanos del Sector Público (AIRHSP). En las bases figura expresamente: "Modalidad contractual: Contrato Administrativo de Servicios a Plazo Indeterminado (Ley N.° 31131)". Estas plazas representan el mayor nivel de estabilidad alcanzable hoy en un concurso CAS.
2. CAS de Necesidad Transitoria: Son la inmensa mayoría de las convocatorias registradas en nuestro Observatorio. Se habilitan al amparo de las leyes anuales de presupuesto o mediante decretos de urgencia sectoriales para proyectos de inversión temporal, campañas de fiscalización tributaria, planes de emergencia sanitaria o metas institucionales específicas. Las bases consignan: "Modalidad: CAS - Necesidad Transitoria" y fijan un plazo contractual inicial de uno, dos o tres meses, prorrogables dentro del ejercicio presupuestal pero sin generar derecho a la indeterminación.
3. CAS por Suplencia: Convocatorias lanzadas para reemplazar a un servidor titular con contrato CAS indeterminado o régimen de carrera que se encuentra de licencia por maternidad, incapacidad temporal para el trabajo, designación en cargo de confianza o destaque. Su vigencia concluye en la fecha exacta en que el titular original retoma formalmente su puesto.

En el régimen CAS, las remuneraciones cubren un rango sumamente amplio: desde el sueldo mínimo vital para labores auxiliares hasta el tope legal de S/. 15,600 mensuales (fijado por la Ley N.° 28212 y los decretos de urgencia presupuestales para directores y coordinadores ejecutivos de pliegos, como los identificados en el Ministerio de Cultura y ProInversión).

4. El régimen 728 y la Ley SERVIR 30057: ¿Por qué son los regímenes más codiciados por los profesionales?

Dentro de la oferta de trabajo del Estado, las plazas convocadas bajo el Decreto Legislativo N.° 728 y la Ley N.° 30057 (SERVIR) constituyen las vacantes más buscadas por técnicos y profesionales. Las cifras auditadas en gez-jobs-postgres demuestran con claridad la causa de esta preferencia:

• Régimen 728: Presenta un sueldo promedio de S/. 5,119.75 y una mediana de S/. 4,625 mensuales (frente a la mediana nacional de S/. 3,064.19 del CAS).
• Régimen SERVIR: Presenta un sueldo promedio de S/. 4,643.89 y una mediana de S/. 3,864.19 mensuales.

Las entidades donde opera el D.L. 728

El régimen laboral de la actividad privada no se aplica en todos los ministerios u órganos de línea. Su presencia está concentrada en tres grandes sectores del Estado:

1. Empresas del Estado adscritas a FONAFE y de propiedad pública: Corporaciones estatales como Sedapar, Petroperú, el Banco de la Nación, SIMA Perú, Corpac y Electroperú contratan a todo su personal técnico, operativo y administrativo bajo el D.L. 728.
2. Entidades con regímenes laborales mixtos o especiales por ley: La Superintendencia Nacional de los Registros Públicos (SUNARP) y las áreas jurisdiccionales del Poder Judicial mantienen plazas bajo el D.L. 728 para asistentes de juzgado, secretarios de sala y especialistas legales.
3. Organismos técnicos reguladores y supervisores: Históricamente, instituciones como Osinergmin, Osiptel, Indecopi y Sunass diseñaron sus cuadros de puestos bajo el amparo de la legislación laboral privada para competir con los salarios de las empresas reguladas.

El cálculo del paquete económico en el D.L. 728

La superioridad económica del régimen 728 frente al CAS no reside únicamente en el sueldo nominal mensual, sino en los componentes de liquidación y compensación diferida:

En este esquema, el servidor acumula el equivalente a más de 15 sueldos efectivos por año, frente a los 12.2 sueldos que totaliza un trabajador CAS sujeto a aguinaldos de S/. 300.

El régimen de la Ley SERVIR 30057: La promesa de la meritocracia

La Ley N.° 30057 fue diseñada para erradicar la discriminación de beneficios entre regímenes y establecer un sistema basado en cuatro familias de puestos:

• Funcionarios Públicos: Cargos de representación política y conducción de pliegos.
• Directivos Públicos: Gerentes públicos y directores de línea encargados de ejecutar las políticas institucionales.
• Servidores Civiles de Carrera: Profesionales y técnicos responsables de la entrega de bienes y servicios misionales a la ciudadanía.
• Servidores de Actividades Complementarias: Personal de apoyo logístico, administrativo, mantenimiento y seguridad.

El régimen SERVIR garantiza 14 sueldos al año (compensación económica mensual ordinaria más dos aguinaldos completos en julio y diciembre), compensación por tiempo de servicios equivalente a un sueldo mensual por cada año de labores, vacaciones de 30 días y régimen disciplinario uniforme.

Sin embargo, a 2026, el tránsito institucional avanza a un ritmo paulatino. Las entidades deben superar cuatro etapas rigurosas (preparación, análisis situacional, valorización de puestos y concurso público de méritos) antes de incorporar plazas definitivas al Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE), lo que explica por qué en nuestra base de datos se registran 695 ofertas directamente vinculadas a la estructura SERVIR, predominantemente en puestos de asesoría técnica y secretarías técnicas de procedimientos disciplinarios.

5. Locación de servicios por terceros: la falsa autonomía y cuándo se desnaturaliza tu contrato

Una de las realidades más problemáticas del empleo público en el Perú es la utilización indebida de la locación de servicios, conocida habitualmente como contratación por terceros o emisión de recibos por honorarios.

Regulada en el artículo 1764 del Código Civil, la locación de servicios es un contrato de naturaleza estrictamente civil, mediante el cual una persona se compromete a prestar un servicio profesional o técnico autónomo e independiente en favor de una institución, a cambio de una retribución económica fijada en una orden de servicio (OS).

Lo que legalmente define a una locación de servicios auténtica:

• Autonomía organizativa: El locador decide cómo, cuándo y con qué medios ejecuta el servicio pactado.
• Sin sujeción a horario de trabajo: No marca tarjeta, ni huella dactilar, ni firma cuaderno de ingreso y salida.
• Sin subordinación jerárquica: No tiene jefes inmediatos; solo tiene un funcionario encargado de revisar y otorgar la conformidad del servicio según los Términos de Referencia (TDR).
• Herramientas propias: El locador utiliza sus propios equipos informáticos y recursos para desarrollar la consultoría o el entregable.
• Retribución contra entregable: No cobra sueldo de planilla; cobra contra la presentación formal de un informe técnico de actividades debidamente aprobado por la unidad usuaria.

La desnaturalización contractual y el principio de primacía de la realidad

En la práctica cotidiana de cientos de municipalidades, gobiernos regionales y ministerios, la figura del locador se utiliza fraudulentamente para eludir las restricciones de gasto en personal y esquivar las leyes de presupuesto.

Cuando a un locador de servicios se le obliga a cumplir un horario de oficina de 8:00 a.m. a 5:00 p.m., se le asigna un escritorio fijo, una cuenta de correo electrónico corporativo con dominio @entidad.gob.pe, se le exige someterse al Reglamento Interno de Servidores Civiles (RIS) y recibe órdenes directas y memorandos de un director de área, la autonomía civil desaparece.

En el derecho laboral peruano rige de manera obligatoria el Principio de Primacía de la Realidad: en caso de discordancia entre lo que figura en los documentos formales (órdenes de servicio, contratos de locación civil) y lo que ocurre fácticamente en el terreno, prevalece la realidad demostrable. Si concurren los tres elementos constitutivos de la relación de trabajo:

1. Prestación personal de servicios (el trabajo no puede ser delegado a un tercero).
2. Subordinación continuada (sujeción a la potestad directiva, fiscalizadora y disciplinaria de la entidad).
3. Remuneración mensual (pago periódico regular a cambio de la fuerza de trabajo).

El contrato civil deviene en nulo de pleno derecho por fraude a la ley.

Qué derechos se pueden exigir judicialmente

Cuando el Poder Judicial declara la desnaturalización de una locación de servicios en el Estado, los efectos varían en función de la jurisprudencia:

• Indemnización por despido arbitrario: En la gran mayoría de casos contra entidades públicas (conforme a los límites del precedente Huatuco), al no haber ingresado por concurso público de méritos a una plaza vacante y presupuestada, no procede la reposición física en la entidad, pero el demandante adquiere el derecho a cobrar una indemnización económica por despido arbitrario equivalente a un sueldo y medio por año de labores (hasta el tope de 12 remuneraciones).
• Pago de beneficios sociales devengados: El trabajador puede reclamar judicialmente la liquidación retroactiva de vacaciones no gozadas, indemnización por falta de descanso vacacional, aguinaldos legales impagos y aportes de seguridad social en salud devengados durante todo el periodo en que prestó servicios en condiciones de subordinación encubierta.

6. Paso a paso para identificar a qué régimen estás postulando al revisar las bases de una convocatoria

Antes de preparar tu expediente curricular y firmar las declaraciones juradas de postulación, es fundamental determinar con precisión técnica las condiciones contractuales del concurso. Sigue esta guía paso a paso para no cometer equivocaciones:

Checklist definitivo para el postulante antes de enviar el expediente

1. ¿El aviso indica expresamente que se trata de un contrato laboral en planilla o es una locación por recibos por honorarios? Nunca postules a un proceso que exige cumplimiento presencial y jornada de 8 horas si los términos de referencia corresponden a una orden de servicio sin beneficios laborales.
2. ¿Si es un concurso CAS, identificaste si la plaza es indeterminada o por necesidad transitoria? Conocer la causal de temporalidad te permite planificar tu estabilidad y anticipar si el contrato expirará al terminar el año fiscal.
3. ¿Si postulas a una plaza 728 en una empresa pública o en el Poder Judicial, confirmaste que se trata de una plaza orgánica? Asegúrate de que el perfil corresponda a un Concurso Público de Méritos abierto para asegurar la protección contra el despido arbitrario según los precedentes del Tribunal Constitucional.
4. ¿Comprobaste si los conocimientos exigidos se sustentan en declaración jurada o con certificados foliados? Siguiendo las directivas de SERVIR, no confundas los requisitos de admisibilidad con las materias que se evaluarán oralmente en la entrevista personal.
5. ¿Tu documentación de sustento cuenta con foliatura correlativa y firma digital o manuscrita? La omisión de firmas en los anexos de postulación o la foliación defectuosa sigue siendo el motivo principal de descalificación en la etapa de evaluación curricular de las entidades del Estado.